logo-left-top.png

Hoàn thiện quy định về tổ chức và hoạt động của hệ thống Quỹ BTTE trong giai đoạn hiện nay


1. Đặt vấn đề

Những năm gần đây, hệ thống Quỹ Bảo trợ trẻ em (Quỹ BTTE) ở địa phương có nhiều biến động trong việc giải thể, sáp nhập, chuyển giao, tổ chức lại…gây ảnh hưởng không nhỏ tới việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của hệ thống Quỹ BTTE (Theo Điều 95, Luật Trẻ em) là huy động các nguồn lực trong nước và quốc tế để cùng với NSNN góp phần thực hiện các mục tiêu chăm sóc và bảo vệ trẻ em mà Nhà nước ưu tiên. Hệ thống Quỹ BTTEVN trực thuộc Bộ LĐTBXH và các địa phương, hoạt động trong lĩnh vực xã hội nhằm hỗ trợ thực hiện các chính sách phát triển kinh tế, an sinh xã hội của Nhà nước. Mô hình tổ chức của hệ thống Quỹ BTTE ở các địa phương rất đa dạng nhưng cho đến nay chưa có văn bản quy định thống nhất về vấn đề này.

Trong giai đoạn hiện nay, việc sắp xếp tinh gọn lại bộ máy của các cơ quan đơn vị hành chính sự nghiệp ở địa phương là cần thiết theo chủ trương chung của Đảng và Nhà nước, song vì chưa có văn bản pháp luật hướng dẫn thống nhất về mô hình tổ chức, quản lý của hệ thống Quỹ BTTE nên các địa phương rất lúng túng trong việc sắp xếp lại tổ chức, hoạt động của cơ quan này.

Tại Báo cáo số 320/BC-CP ngày 8/8/2019 của Chính Phủ báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội về ‘’tình hình, hịêu quả hoạt động và giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước’’ , trong đó Chính phủ đã đánh giá Quỹ BTTEVN là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Bộ LĐTBXH và hiện nay đang gặp khó khăn, vướng mắc trong việc áp dụng cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập và các địa phương thì gặp vướng mắc về tổ chức hoạt động và cơ chế NSNN hỗ trợ cho quỹ này. Vì vậy, Chính phủ giao Bộ LĐTBXH rà soát văn bản pháp luật có liên quan và trình cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung về mô hình tổ chức quỹ cho phù hợp, nâng cao tính độc lập và hiệu quả hoạt động của quỹ.

Bài viết sẽ đánh giá thực trạng về tổ chức bộ máy của hệ thống quỹ bảo trợ trẻ em và đề xuất, kiến nghị một số nội dung nhằm “Hoàn thiện quy định về tổ chức và hoạt động của hệ thống Quỹ Bảo trợ trẻ em ”

 

2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của hệ thống Quỹ BTTE

Hệ thống Quỹ BTTE được ra đời và thành lập theo Quyết định số  /QĐ ngày 04/5/1992 của Chủ tịch Ủy ban bảo vệ và chăm sóc trẻ em Việt Nam về việc thành lập Quỹ BTTEVN và Quỹ BTTE các cấp, theo đó Quỹ BTTE em là quỹ của nhà nước được thành lập theo Luật Bảo vệ và Chăm sóc trẻ em và được hình thành ở 04 cấp để phục vụ cho mục tiêu chăm sóc và bảo vệ trẻ em ở các địa phương.

Năm 2002 theo sự kiện toàn, sắp xếp bộ máy của Chính phủ, công tác QLNN về trẻ em được chuyển giao cho Ủy ban Dân số, Gia đình và Trẻ em quản lý. Xác định vị trí, vai trò của Quỹ BTTEVN trong việc thực hiện các mục tiêu chăm sóc và bảo vệ trẻ em, Bộ trưởng Chủ nhiệm UBDSGĐTE đã đề nghị Thủ tướng Chính phủ ký ban hành Quyết định số 135/2003/QĐ-TTg ngày 09/7/2003 về việc củng cố và phát triển Quỹ Bảo trợ trẻ em Việt Nam. Tại Quyết định này Thủ tướng Chính phủ đã quy định rõ Quỹ Bảo trợ trẻ em Việt Nam là tổ chức sự nghiệp trực thuộc Ủy ban Dân số, Gia đình và Trẻ em đồng thời Quỹ BTTEVN có Hội đồng Bảo trợ để tham gia bảo trợ và vận động nguồn lực cho Quỹ.

Theo các quy định pháp luật qua từng giai đoạn đã hình thành hệ thống Quỹ BTTE các cấp với mô hình tổ chức bộ máy hiện nay thống kê như sau: Trung ương có 01 quỹ là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Bộ LĐTBXH có bộ máy riêng biệt hoạt động chuyên trách; tại địa phương có 37 quỹ là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Sở LĐTBXH có bộ máy riêng biệt hoạt động chuyên trách, có 20 quỹ là đơn vị thuộc Sở LĐTBXH không có bộ máy riêng biệt hoạt động kiêm nhiệm, có 02 quỹ là đơn vị sự nghiệp trực thuộc Ủy ban mặt trận tổ quốc tỉnh có bộ máy riêng biệt hoạt động chuyên trách. Toàn bộ Quỹ BTTE các huyện/thị là tổ chức quỹ xã hội từ thiện không có bộ máy riêng biệt hoạt động kiêm nhiệm do các Phòng LĐTBXH huyện quản lý; các Quỹ BTTE xã/phường còn tồn tại theo lịch sử hình thành từ năm 1992 đến 2007: là quỹ chuyên ngành cấp xã không có bộ máy riêng biệt hoạt động kiêm nhiệm do UBND các xã/phường quản lý, được quản lý và sử dụng theo thông tư hướng dẫn chung của Bộ Tài chính hướng dẫn quản lý và sử dụng cho toàn hệ thống quỹ bảo trợ trẻ em 4 cấp. Từ năm 2008 đến nay các Quỹ BTTE xã/phường còn tồn tại theo lịch sử hình thành được coi là tổ chức quỹ xã hội từ thiện không có bộ máy riêng biệt hoạt động kiêm nhiệm do UBND các xã/phường quản lý, được quản lý và sử dụng theo Nghị định về quỹ xã hội từ thiện của Chính Phủ.

Căn cứ vào các văn bản pháp lý quy định về tổ chức, bộ máy của hệ thống Quỹ BTTE, Bộ Tài chính ban hành Thông tư hướng dẫn riêng về việc quản lý, sử dụng Quỹ BTTE (Thông tư hiện hành là Thông tư 87/2008/TT-BTC). Riêng Quỹ BTTE huyện và Quỹ BTTE xã/phường thực hiện việc quản lý, sử dụng theo các văn bản hướng dẫn của quỹ xã hội từ thiện.

Mặt khác, Luật ngân sách nhà nước năm 2015 (có hiệu lực từ năm 2017) đã tách bạch quỹ ngân sách nhà nước với quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Theo đó, quỹ ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước, kể cả tiền vay có trên tài khoản của ngân sách nhà nước các cấp tại một thời điểm. Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách là quỹ được các cơ quan có thẩm quyền quyết định thành lập, hoạt động độc lập với ngân sách nhà nước; nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ được sử dụng để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Hiểu theo một cách khác, tính chất của các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhằm thực hiện sự can thiệp của Nhà nước một cách hữu hiệu vào nền kinh tế thị trường thay vì sử dụng các công cụ hành chính, mệnh lệnh. Việc sử dụng công cụ quỹ giúp các quan hệ kinh tế không bị biến dạng về bản chất mà Nhà nước vẫn đạt được mục tiêu điều tiết hoặc hỗ trợ thực hiện có hiệu quả các chính sách đã ban hành. So với quỹ ngân sách nhà nước thì quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách linh hoạt hơn nhưng tính ổn định, bền vững thấp hơn.

Về cơ cấu tổ chức, có thể phân thành 2 nhóm quỹ: nhóm quỹ có cơ cấu tổ chức bộ máy độc lập và chuyên trách và nhóm quỹ không tổ chức bộ máy quản lý hoàn chỉnh, hoạt động chủ yếu theo chế độ kiêm nhiệm.

3. Những tồn tại, hạn chế, bất cập

Một là, loại hình tổ chức của quỹ chưa được quy định thống nhất trong toàn hệ thống bằng 01 văn bản pháp lý rõ ràng. Một số quỹ được xác định rõ là đơn vị sự nghiệp công lập, còn lại các quỹ khác không quy định về loại hình tổ chức mà chỉ dừng ở việc xác định là tổ chức tài chính. Loại hình tổ chức quỹ là cơ sở để xác định mô hình tổ chức, cơ chế quản lý, công tác nhân sự,... Việc thiếu các quy định cụ thể về loại hình tổ chức đã gây ít nhiều khó khăn cho việc xác lập cơ chế tổ chức và hoạt động của quỹ.

Hiện nay, có một số quan điểm khác nhau về loại hình quỹ: Có ý kiến cho rằng quỹ là đơn vị sự nghiệp, vì vậy việc thành lập, tổ chức và hoạt động của các quỹ phải tuân thủ các quy định pháp luật về viên chức và đơn vị sự nghiệp công lập. Cũng có một số ý kiến lại cho rằng Quỹ BTTE nên đi theo hướng là doanh nghiệp đặc thù cho phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế thị trường, về quan điểm này xuất phát trên nền tảng các quan hệ được xác lập giữa quỹ và các tổ chức, cá nhân trong quá trình thực hiện nhiệm vụ chủ yếu là quan hệ kinh tế như: cho vay, cho thuê, hỗ trợ tài chính...Ngoài ra, có quan điểm đề nghị không nên xác định quỹ là đơn vị sự nghiệp hay doanh nghiệp mà có thể hiểu quỹ là tổ chức tài chính, tổ chức và hoạt động theo một cơ chế đặc thù. Tương ứng với mỗi loại hình tổ chức sẽ xác định hệ thống quy định pháp luật điều chỉnh phù hợp, có thể là pháp luật về đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp. Trong trường hợp xác định quỹ là loại hình tổ chức đặc thù, không hoàn toàn là doanh nghiệp hay đơn vị sự nghiệp công lập thì đòi hỏi cơ quan quản lý nhà nước cần phải xây dựng khung pháp lý phù hợp cho sự tồn tại và hoạt động của quỹ.

Hai là, bộ máy quản lý ở các quỹ bảo trợ trẻ em hiện nay được tổ chức rất khác nhau. Xét dưới góc độ tổ chức, có 2 loại hình cơ bản là bộ máy quản lý độc lập và bộ máy kiêm nhiệm. Tuy nhiên, trong 2 loại này thì cơ cấu tổ chức cũng không hoàn toàn giống nhau. Do tính chất đặc thù công việc Quỹ BTTE tổ chức theo cơ cấu có Hội đồng Bảo trợ, ban giám đốc, các phòng chuyên môn. Ngoài ra một số quỹ ở tỉnh có tổ chức bộ máy quản lý nhưng người giữ các vị trí lãnh đạo, điều hành chủ yếu là kiêm nhiệm, các thành viên Hội đồng Bảo trợ, ban giám đốc và bộ máy giúp việc các quỹ này thường do công chức của đơn vị chuyên môn là Sở LĐTBXH đảm nhiệm. Cơ cấu tổ chức có ảnh hưởng lớn đến cơ chế quản lý và hoạt động của quỹ, do đó cần thiết phải có một cơ cấu tổ chức thống nhất với từng quỹ, tối thiểu là sự thống nhất theo loại hình có tổ chức bộ máy độc lập, chuyên trách hoặc tổ chức bộ máy kiêm nhiệm, và bảo đảm phù hợp với tính chất, loại hình quỹ. Có như vậy mới tạo sự thống nhất trong chế độ quản lý và cách thức vận hành quỹ.

4. Một số đề xuất, kiến nghị

Để góp phần giúp các tổ chức quỹ bảo trợ trẻ em hoạt động có hiệu quả góp phần thực hiện tốt mục tiêu chăm sóc và bảo vệ trẻ em, đồng thời đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, Tôi xin đề xuất, kiến nghị một số nội dung sau:

Thứ nhất, việc xác định loại hình tổ chức của quỹ là căn cứ để lựa chọn hệ thống văn bản điều chỉnh mục đích, nguyên tắc hoạt động, cơ cấu tổ chức, nhân sự, chế độ, chính sách đối với công chức, viên chức của các bộ, ngành, cơ quan được phân công làm việc tại quỹ. Hiện nay, những vướng mắc phát sinh trong quản lý, tổ chức và hoạt động chủ yếu là do chưa xác định cụ thể loại hình quỹ thống nhất.
Cách thức thành lập, cơ cấu tổ chức, đội ngũ lãnh đạo, quản lý có thể tương tự quy định áp dụng với các đơn vị sự nghiệp công lập. Trước hết, các quỹ thành lập, kiện toàn, sắp xếp lại theo trình tự, thủ tục của đơn vị sự nghiệp công lập. Cơ quan quản lý xây dựng đề án, trình cấp có thẩm quyền quyết định thành lập, tổ chức lại. Người làm việc trong các quỹ, nhất là các vị trí quản lý hầu hết là công chức, viên chức được cơ quan quản lý phân công công tác. Mục đích hoạt động của các quỹ không vì mục tiêu lợi nhuận để phục vụ chính sách phát triển kinh tế, chính sách an sinh xã hội của Nhà nước.

Xét dưới góc độ tổ chức, các đơn vị thuộc Bộ, Sở, UBND, cơ quan QLNNN bao gồm: các tổ chức hành chính (vụ, cục, thanh tra, văn phòng, tổng cục và tương đương), các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp do các cơ quan thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu Nhà nước. Như vậy, nếu không xác định Quỹ BTTE là một trong những tổ chức nêu trên thì có thể hiểu đây là một loại hình tổ chức mới. Tuy nhiên, các văn bản quy định về tổ chức Quỹ BTTE dưới góc độ là một tổ chức thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND, Sở, thuộc các cơ quan Nhà nước lại chưa được quy định đầy đủ, thống nhất. Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản về tổ chức bộ máy Nhà nước chưa có quy định cụ thể về loại hình tổ chức quỹ bảo trợ trẻ em. Đây cũng là nguyên nhân gây khó khăn cho việc tạo lập cơ chế quản lý phù hợp.

Thứ hai, cần tiếp tục hoàn thiện thể chế về tổ chức bộ máy của quỹ. Trong trường hợp xác định Quỹ BTTE cấp trung ương và cấp tỉnh là đơn vị sự nghiệp công lập thì ngoài các quy định về viên chức hiện nay, cần điều chỉnh, bổ sung cơ chế hoạt động của quỹ, xác định rõ nguồn thu sự nghiệp, dịch vụ sự nghiệp công cho phù hợp với các quy định về cơ chế tự chủ đối với đơn vị sự nghiệp công lập và vấn đề chế độ, chính sách đối với viên chức, người lao động của các quỹ.

Nếu trong trường hợp không xác định quỹ là đơn vị sự nghiệp công lập thì sẽ hình thành một loại hình tổ chức mới. Như vậy, cần ban hành một văn bản quy phạm pháp luật phù hợp để điều chỉnh về quỹ, trong đó quy định các vấn đề về cơ chế quản lý, mối quan hệ giữa quỹ với các cơ quan, tổ chức, cơ chế vận hành...

Thứ ba, quy định thống nhất cơ cấu tổ chức của các quỹ phù hợp với tính chất, loại hình. Trường hợp xác định quỹ là đơn vị sự nghiệp công lập, nên thống nhất quy định thuộc ngành LĐTBXH quản lý, cơ cấu tổ chức gồm có: Hội đồng quản lý (nếu là đơn vị tự đảm bảo toàn bộ), Hội đồng Bảo trợ (Phải có do đặc thù công việc, HĐBT Quỹ chỉ thực hiện chức năng tư vấn và vận động nguồn lực – không thực hiện chức năng quản lý Quỹ), Ban giám đốc và bộ máy giúp việc.

 Trường hợp xác định quỹ là một loại hình tổ chức mới hoàn toàn thì cần ban hành quy định mới về cơ cấu tổ chức để tạo tính thống nhất giữa các quỹ hiện nay.

Thứ tư, đối với các quỹ BTTE cấp huyện, cấp xã không xác định là 01 tổ chức độc lập, chỉ là quỹ tài chính giao cho cán bộ, công chức, viên chức hoạt động kiêm nhiệm cũng cần có quy định cụ thể về cơ chế quản lý và hoạt động cho thống nhất với các nội dung của hệ thống Quỹ BTTE và phù hợp với mô hình tổ chức quỹ từng cấp. Không nên quy định quỹ bảo trợ trẻ em cấp huyện, cấp xã là quỹ xã hội từ thiện, thành lập, kiện toàn lại và quản lý sử dụng theo quy định của quỹ xã hội từ thiện vì như vậy sẽ rất khó cho địa phương phải thực hiện theo quy trình của một quỹ xã hội từ thiện độc lập, đồng thời phải đảm bảo sử dụng cho mục tiêu chăm sóc và bảo vệ trẻ em ở địa phương theo quy định của Luật Trẻ em.

Thứ năm, Bộ LĐTBXH giao cho các đơn vị tham mưu khẩn trương rà soát văn bản pháp luật có liên quan và trình cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung về mô hình tổ chức quỹ cho phù hợp, nâng cao tính độc lập và hiệu quả hoạt động của quỹ theo đúng tinh thần chỉ đạo của Chính phủ tại Báo cáo số 320/BC-CP ngày 8/8/2019 của Chính Phủ báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội về ‘’ tình hình, hịêu quả hoạt động và giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước’’ 

 Thứ sáu, sau khi các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy định thống nhất về loại hình đơn vị, tổ chức bộ máy, cơ chế quản lý sử dụng thì Bộ LĐTBXH đề nghị Bộ Tài chính ban hành Thông tư hướng dẫn quản lý và sử dụng quỹ bảo trợ trẻ em các cấp (thay thế Thông tư số 87/2008/TT-BTC), đồng thời Bộ LĐTBXH và các địa phương cần tổ chức sắp xếp kiện toàn lại hệ thống quỹ đảm bảo để thực hiện tốt chức năng nhiệm vụ theo Luật Trẻ em, bảo đảm cơ cấu tổ chức và nhân lực chuyên nghiệp, phù hợp để thực hiện tốt công tác Quỹ BTTE tại địa phương. Hoạt động của Quỹ BTTE ở địa phương phải gắn với mục tiêu chăm sóc và bảo vệ trẻ em của ngành LĐTBXH ./.